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杭州地铁成烫手山芋被指“被开发商牵着鼻子走”
栏目:曝光台  发布时间:2012-11-5  阅读次数:4311

  不少地方政府已经知道,昔日费尽周折争取到的地铁,一旦进入运营,会是多大的烫手山芋。

  最新的一个烫手芋头是杭州地铁1号线。

  在2012年上半年土地财政出现罕见的负增长后,杭州市政府正面对着尴尬的双重困境——自从8月公布地铁票价两套备选方案以来,素来被宣传为“惠民工程”的地铁,却一直顶着“最贵票价”的头衔;另一方面,财政日益捉襟见肘,却还得疲于应付地铁运营后的巨大亏损。

  2012年10月18日,杭州市政府公布了最终方案:起步价2元、最高8元。与最高9元的另一方案相比,降低票价和随之推出的打折方案,无疑是一次让步。然而,却依然难以消除市民的反对声。

  杭州曾因高调引进“地铁+物业”的香港地铁运营模式、以地铁拉动周边房产而闻名。“我已支付高房价,不应再付高票价。”一位市民在新闻发布会场外的抱怨代表了部分不满的声音。

  难收回的成本

  官方并不这么认为。“这是根据杭州实际,经过反复论证、几经权衡作出的决定。”杭州市物价局局长郭初民说。

  杭州市物价局提供的数字或许可以解释何为“实际”——杭州地铁1号线总投资为236.42亿元,每公里造价接近6亿元。“根据测算,地铁1号线初期的年运营成本是5.78亿元,而包括折旧、贷款利息等在内的完全成本则为18.58亿元,按确定的地铁票价和预测客流量来计算,运营初期2013年的票价收入为3.04亿元,与运营成本的缺口为2.74亿元,与完全成本的缺口为15.54亿元。”

  每公里造价接近6亿元——这与此前杭州地铁1号线施工时,预估仅为约4.6亿元/公里的造价相比,无疑有巨大差距。

  “杭州的地质条件太复杂了,过江,穿越河流、房子,土块中甚至还有沼气层……建设难度超过了我们当初的想象。”杭州市物价局收费管理处处长任方宏抱怨说,更何况,这几年“人工、物料……成本都在大幅度上升”。

  “一些地方的地质条件本身并不好,但还是力争地铁项目。”中国工程院院士王梦恕接受南方周末记者采访时反复说。

  深圳、大连、杭州等地的地铁无疑是其中的典型。为了争取项目上马,地方政府开始时压低成本,但最后却不得不在地质防范方面投入更多资金,最终拉高了地铁建设成本。

  “没有地铁的城市是不完整的城市。”在过去,这样的口号响彻各地。现在地铁有了,官员们却发现,这看起来更像是个烫手山芋。

  “不管采用什么方案,收益都赶不上运营成本,政府还得贴补大笔费用才能保证地铁的正常运营。”任方宏说。政府在承受亏损方面,已经到了一个极限。

  这或是实情。随着中央房地产调控政策一再收紧,杭州市政府的财力已越来越力不从心。3年前,杭州的土地出让收入曾经创下1200亿元的全国纪录。而2012年前6个月过去了,预算中完成土地出让收入430亿元的目标,却只完成了106亿元。在浙江省的11个地市中,杭州成了唯一财政收入负增长的城市。

  卖票填“窟窿”?

  “在这种情况下,杭州市政府不可能拿出巨额财力,像北京一样搞2元一票制,也不可能学习南京等地的低票价。”杭州市交通系统的一位官员解释说。

  为了弥补票价之外的“窟窿”,杭州市开始寄托于引进“地铁+物业”的香港地铁模式——政府出让土地,由地铁经营方开发物业来弥补运营亏损。

  2012年9月,杭州市交通运输局代表杭州市政府,与香港地铁集团持股的杭州杭港地铁有限公司签署了杭州地铁1号线“特许协议”。

  市交通运输局综合运输管理处处长陈捷拒绝透露协议具体内容,杭州市地铁集团也三缄其口。不过根据此前的报道,港铁将为25年的特许经营权掏出22亿元的“嫁妆”。杭州地铁集团此前曾表示,包括1号线的广告代理经营项目、自助终端、凤起路商业空间等关键资源在内,其未来商业资源平均年收入将达到1.5亿元。

  但物业开发并不能消弭高票价。“我们进行票价监审时,地铁的物业收入还难以量化,但根据规定,应该要优先弥补经营的亏损。”任方宏说。

  杭州市政府正努力说服市民接受最后方案。“地铁票价的决策过程非常慎重。”任说,从2011年底开始,他们就组团考察了苏州、成都、深圳、广州四地的地铁票价方案。

  为了提前体验听证会的氛围和争议焦点,杭州市的一位领导甚至带团全程旁听了苏州地铁票价的听证会。

  访问团的一位官员向南方周末记者回忆说:“(苏州)主要的批评是价格过高,不考虑中长途客流出行。”

  或许是吸取了苏州听证会的教训,在杭州听证会召开前,组织者提前召开了一次恳谈会。“22名听证人受邀试乘了地铁的部分区段,地铁集团也介绍了地铁的建设与营运成本等情况,解答了他们的疑问。”任方宏证实。

  政府说服效果不彰。此时起步价、最高价分别为2-9元和3-8元的两套方案,在网络上已是骂声一片。8月3日的杭州地铁票价听证会上,出现了一边倒的局面。“听证会的核心问题,就是杭州的票价水平高。”任方宏承认。

  听证会代表胡永祥证实,与会的22名听证人员中,除了来自杭州公交集团有限公司、出租车行业协会、财政局和地铁运营方的4名代表认为两套方案“合理”外,其余18人都表示反对或提出要修改。反对者多建议合理票价应定位为“2元起步,5至6元封顶”。

  杭州市民的抱怨自有其道理。对比鲜明——相比8个站起步价2元、最高4元的南京地铁,最高4元的成都和苏州地铁,杭州地铁的票价显得鹤立鸡群。

  “杭州这样的高票价,恐怕没什么人会坐。”家住市郊下沙的胡永祥告诉南方周末记者,同样进城,公交只要4元,而地铁最少要6元,走完全程,则要8元。

  被房产商牵着鼻子走?

  “羊毛应该出在羊身上,从地铁中获益最大的开发商为什么不站出来多付点钱?”网民们在论坛的帖子里抱怨说,“看看杭州地铁线路就知道,地铁线路设计的主要目的是为了提升沿线房地产,而不是为了缓解交通拥堵。”

  浙江大学区域与城市规划系退休教授周复多同意这样的说法。“杭州地铁造价这么高,跟地铁规划线路不合理有关系。”以连接城郊萧山的地铁为例,本来只需一条线路,但为了拉动湘湖地块的房产开发,地铁1号线把终点延伸至偏远的湘湖,而决定另造2号线再延伸至萧山。

  这并非孤立现象。周复多在分析多份相关城市的地铁方案后发现,“地铁线路本以居民的客流需求为主,但现在正变成被开发商的意见牵着鼻子走。”由于城市规划与轨道交通建设缺乏配合,地铁项目正成为地方财政的巨大负担。

  “地铁纯交通经营要亏损,但可以减少亏损。”王梦恕说,香港模式被推崇,正是以周边房地产开发补偿损失,得以降低地铁票价。但香港模式却难在内地复制:内地一些地铁线路所经之处,多是已售出的土地,常常造成政府投资地铁却无地开发,房产商因囤地升值而获利的现象。

  同济大学交通运输工程学院教授叶霞飞提出了“受益者负担”原则。这一原则的特点是将城市轨道交通项目建设和运营成本,由乘客、政府和房地产所有者3类受益主体按各自的获益量等比例划分承担。

  “由于乘客这一群体的特殊性,可将票价收入从总成本中扣除,而主要将沿线房地产所有者和代表全社会受益的政府作为分担主体。”叶霞飞说。而这正是日本地铁私营仍能盈利的主要原因。

  在日本,不少地铁都由私铁企业开发,由于很少能得到政府补助,它们主要通过沿线区域的一体化开发,获取沿线地块的升值利润。同时,它们重点集中于终点站和沿线各中间站站前大楼的建设与经营上,靠房地产租赁取得稳定的经营收入。

  改变正在发生。在2012年8月国家发改委对深圳的批复中,明确表示占总额50%的投资主要来源为“轨道交通上盖及沿线土地的开发收入”,在土地收益不能满足需求的情况下,才由市财政资金投入。

  两个月前,国家发改委再度批复了全国25项轨道交通建设规划,总投资规模预计超过8000亿元。根据这些规划,近期建设项目的资本金通常占总投资30%-50%不等,均由各自当地财政资金解决,此外的资金采用国内银行贷款等融资方式解决。

  这笔钱如何筹集,亏损如何压缩,对于徘徊于地铁热和巨额亏损间的地方主政者而言,“受益者负担”原则、深圳“以地养路”的模式,或许是一种借鉴。

 

录入人:周晓  录入时间:2012-11-5
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